Rzecznik Praw Obywatelskich o karach administracyjnych

Drukuj

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji podnosząc problem coraz powszechniejszego stosowaniem kar pieniężnych przez organy administracji publicznej.  Rzecznik za niepokojącą uznała tendencję wzrostu  liczby skarg dotyczących tego instrumentu karno - administracyjnego. W wyniku analiz dokonanych w Biurze RPO  stwierdzono, że administracyjne kary pieniężne stosowane są w coraz większym  stopniu, często zastępując dotychczas istniejącą odpowiedzialność z tytułu wykroczeń,  co wiąże się z licznymi negatywnymi konsekwencjami dla osób podlegających  ukaraniu.

Rzecznik zauważyła, że w przeciwieństwie bowiem do prawa karnego nie ma w prawie  administracyjnym regulacji ogólnej, normującej takie zagadnienia, jak: pojęcie sankcji  administracyjnej, zasady odpowiedzialności za delikt administracyjny, ustanie  karalności deliktu z uwagi na upływ czasu, wyłączenie odpowiedzialności  administracyjnej za działanie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego,  sposób formułowania sankcji administracyjnej. Niewątpliwie regulacja  odpowiedzialności za delikty administracyjne czyniłaby proces nakładania sankcji  administracyjnych prostszym i bardziej przejrzystym. Ustanowienie normatywnych   archetypów odpowiedzialności administracyjnej w stosunku do określonych kategorii  deliktów administracyjnych precyzowałoby jednoznacznie sferę działań prawnie  dopuszczalnych, niepenalizowanych przez administrację publiczną, a z drugiej strony  dawałoby czytelne kryteria nakładania sankcji administracyjnych przez organy  administracji publicznej. 

Brak legalnej (ustawowej) definicji sankcji administracyjnej oraz jednolitych  zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych spowodował, że w polskim  systemie prawa administracyjnego stosowana jest niejednolita terminologia. Przykłady  określeń używanych przez ustawodawcę to: opłata podwyższona, kara pieniężna,  administracyjna kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa, dodatkowe  zobowiązanie podatkowe.  Z uwagi na niejednokrotnie znaczną wysokość administracyjnych kar  pieniężnych w zasadzie trudno jest wskazać granice pomiędzy sankcją administracyjną (karą pieniężną) a karą kryminalną wyrażoną w pieniądzu (karą grzywny).  Rozwiązania przyjęte w ustawodawstwie polskim w większości przyjmują zasadę  odpowiedzialności osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych  nieposiadających osobowości prawnej, ale wyodrębnionych organizacyjnie.  Odpowiedzialność zagrożona karami pieniężnymi może być tzw. „odpowiedzialnością  obiektywną" bądź „na zasadzie winy".

Podmiotem odpowiedzialnym prawnie może być  nie tylko sprawca deliktu administracyjnego, ale również inny podmiot prawa,  połączony określonym stosunkiem prawnym ze sprawcą.  Odpowiedzialność za delikt zagrożony karą pieniężną może ulec przedawnieniu,  podobnie ulec przedawnieniu może wymierzona sankcja. Zagrożenie karą pieniężną  może być określane przez ustawę w sposób sztywny poprzez określenie konkretnej  stawki za określony rodzaj naruszenia bądź - przy zastosowaniu względnej  określoności sankcji - poprzez sprecyzowanie górnego i dolnego progu zagrożenia,  bądź uzależnienie wielkości sankcji od dochodu osiąganego przez odpowiedzialnego 
administracyjnie w określonym przedziale czasu. Często wpływy z orzekanych kar  stanowią dochód Skarbu Państwa.

Brak jednolitych przesłanek wymiaru sankcji administracyjnej sprawia trudności  nie tylko organom administracji publicznej, ale również sądom. Analiza orzecznictwa  sądowego w tym zakresie wskazuje, że w przypadku braku ustawowych przesłanek  wymiaru kary sądy administracyjne nie dysponują wystarczająco precyzyjnymi  narzędziami, aby dokonać prawidłowej oceny wysokości wymierzonej kary pieniężnej.  Konieczne staje się wówczas odwołanie do zasad ogólnych prawa i postępowania  administracyjnego oraz celu ustawy, w której normę zawierającą sankcję ustanowiono. Rzecznik w swoim wystąpieniu powołała się na orzecznictwo oraz rekomendacje Komitet Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991.  

Rzecznik za niezbędne uznała podjęcie działań zmierzających do znowelizowania Kodeksu postępowania  administracyjnego i wprowadzenia do systemu polskiego prawa jednolitych zasad  ogólnych odnoszących się do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przez  organy administracji publicznej. Wśród regulacji, które powinny zostać  wprowadzone do porządku prawnego i znajdować zastosowanie do wszelkich kar  administracyjnych wskazała: legalną (ustawową definicję) sankcji  administracyjnej oraz administracyjnej kary pieniężnej; zunifikowane zasady wymiaru  administracyjnej kary pieniężnej, tzn. okoliczności, które powinny być brane pod  uwagę przez organ administracji przy dokonywaniu wymiaru kary (na przykład: wielkość wyrządzonej szkody, fakt uprzedniego ukarania za taki sam delikt, sytuacja  materialna i rodzinna osoby podlegającej odpowiedzialności administracyjnej, czy  działanie miało charakter zamierzony, jednorazowy, czy stały (powtarzalny)); wprowadzenie instytucji ekskulpacji w przypadku zaistnienia deliktu z przyczyn  spowodowanych siłami wyższymi; bezwzględne prawo dla każdego ukaranego  podmiotu do zaskarżenia ostatecznej decyzji wymierzającej karę pieniężną do sądu  administracyjnego; wprowadzenie instytucji przedawnienia odpowiedzialności z tytułu  deliktu administracyjnego oraz możliwości egzekucji nałożonej kary pieniężnej.

pełny tekst pisma dostępny jest na stronie www.rpo.gov.pl